Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit gebruik meststoffen en het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet ter uitvoering van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn en enkele overige aanpassingen.

Bij Kabinetsmissive van 30 juli 2018, no.2018001373, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit gebruik meststoffen en het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet ter uitvoering van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn en enkele overige aanpassingen, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit regelt de uitwerking van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn in het Besluit gebruik meststoffen (Bgm). (zie noot 1) Daarnaast regelt het ontwerpbesluit de mogelijkheid om bij ministeriële regeling regels te stellen over methoden om de ammoniakemissie bij het gebruik van dierlijke mest te beperken en wijzigt het ontwerpbesluit de definitie van compost in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar af te zien van de delegatie van de voorschriften voor emissiearme aanwending van mest naar een ministeriële regeling. Ook adviseert zij om in toelichting aandacht te besteden aan het uitvoeringsbesluit van de Europese Commissie, waarin ontheffing wordt verleend om een grotere hoeveelheid stikstof uit mest op of in de bodem te brengen dan volgt uit de Nitraatrichtlijn. Ten slotte maakt zij opmerkingen over de handhaafbaarheid en milieueffecten van de voorgestelde maatregelen.

1. Emissiearme aanwending van mest in een ministeriële regeling
Het Bgm verplicht boeren om dierlijke mest op een emissiearme wijze over het land te verspreiden. (zie noot 2) Dat wil zeggen: op een manier die de belasting van het milieu met ammoniak beperkt. Bijlage I bij het Bgm geeft een limitatieve opsomming van de manieren waarop deze emissiearme aanwending plaatsvindt. (zie noot 3) De verplichting om mest emissiearm aan te wenden is een nationale uitwerking van de NEC-richtlijn en moet eraan bijdragen dat het ammoniakplafond in het kader van deze richtlijn niet overschreden wordt. (zie noot 4) Het ontwerpbesluit regelt dat de methoden voor emissiearme aanwending niet langer in het Bgm geregeld worden maar in een ministeriële regeling. (zie noot 5)

De Afdeling merkt op dat aanwijzing van de methoden voor emissiearm aanwenden van mest zich niet leent voor delegatie aan de minister. Het gaat bij het (limitatief) aanwijzen van de toegestane methoden immers niet om puur administratieve voorschriften of details van de regeling maar om beleidsinhoudelijke keuzes over de wijze waarop Nederland invulling geeft aan Europeesrechtelijke verplichtingen. De methoden voor emissiearm aanwenden van mest zijn bovendien al lange tijd onderwerp van politieke discussie en overleg met het landbouwbedrijfsleven. (zie noot 6) Nog in 2014 is een wijziging van Bijlage I bij het Bgm in de Staatscourant gepubliceerd. Dit betrof een verbod op bepaalde methoden van bemesten, dat voortvloeit uit het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Deze wijziging is echter nog niet in werking getreden vanwege de politieke discussie die gaande is over (lopend onderzoek naar) de toegestane methoden van emissiearme aanwending van mest en eventuele alternatieven daarvoor. (zie noot 7)

Gezien de bovengenoemde context van dit onderwerp acht de Afdeling het niet wenselijk dat de beleidskeuzes over toegestane methoden voor emissiearme aanwending van mest in regelgeving vastgelegd worden buiten de controle van de ministerraad en het parlement om. (zie noot 8)

De Afdeling adviseert daarom om af te zien van delegatie van de toegestane methoden voor emissiearme aanwending van mest naar een ministeriële regeling. (zie noot 9) Zij adviseert de beoogde aanpassing van de regeling voor emissiearme aanwending in (de bijlage bij) het Bgm te regelen. De Afdeling adviseert de betreffende wijziging van het Bgm vervolgens dragend te motiveren onder verwijzing naar de doelen voor ammoniakemissie die de het kabinet nastreeft in het kader van de NEC-richtlijn en de PAS.

2. Derogatiebesluit van de Europese Commissie
De Europese Commissie heeft bij uitvoeringsbesluit (zie noot 10) op grond van de Nitraatrichtlijn Nederland toestemming verleend om een grotere hoeveelheid stikstof uit mest van graasdieren op of in de bodem te brengen dan in bijlage III bij die richtlijn wordt bepaald. Hieraan worden in het uitvoeringsbesluit voorwaarden verbonden.

De Afdeling adviseert om, voor zover relevant, in de toelichting in te gaan op de wijze waarop aan deze voorwaarden gevolg wordt gegeven.

3. Handhaving en fraudegevoeligheid van de definitie van vaste strorijke mest
Het ontwerpbesluit introduceert een definitie van vaste strorijke mest. (zie noot 11) Deze soort mest is een subcategorie van vaste mest. Voorgesteld wordt om de periode waarin vaste strorijke mest over het land mag worden verspreid met twee maanden te verlengen ten opzichte van de periode waarin gebruik van vaste niet-strorijke is toegestaan. (zie noot 12) Deze maatregel is onderdeel van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn en is bedoeld voor vaste mest afkomstig van een huisvestingssysteem waarin stro wordt gebruikt om daarop landbouwhuisdieren te houden. (zie noot 13)

De voorgestelde definitie heeft een subjectief element, namelijk dat in de betreffende mest een ‘substantiële hoeveelheid’ stro zichtbaar is. Dit roept bij de Afdeling vragen op over de handhaafbaarheid en de fraudegevoeligheid van de voorgestelde wijziging van artikel 4, tweede lid, onderdeel a van het Bgm. (zie noot 14) Het vaststellen van de aanwezigheid van een substantiële hoeveelheid stro vraagt om een subjectieve beoordeling van de betrokken partijen, onder wie de toezichthouder. De kans is aanzienlijk dat de gekozen definitie daardoor in de praktijk onduidelijkheid oplevert over de vraag of het Bgm op dit punt voldoende nageleefd wordt. De Afdeling wijst erop dat in de internetconsultatie op het punt van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid bezwaren zijn geuit tegen de voorgestelde definitie van vaste strorijke mest. (zie noot 15) In de toelichting bij het ontwerpbesluit staat dat juist vanwege de handhaafbaarheid is gekozen voor de voorgestelde definitie. Dit wordt niet nader uitgelegd.

Ook maakt de voorgestelde definitie de regeling voor het gebruik van vaste strorijke mest gevoelig voor ongewenst gebruik van de regeling of zelfs fraude. Het mengen van niet-strorijke vaste mest met strorijke vaste mest of het mengen van niet-strorijke vaste mest met stro, levert een mestsoort op die mogelijk een ‘substantiële hoeveelheid’ stro bevat en daardoor als strorijke mest gedurende een langere periode verspreid mag worden dan vaste mest zonder stro. Deze gang van zaken is volgens de toelichting bij het ontwerpbesluit echter niet wat met de maatregel beoogd wordt en kan ook een ongewenste belasting voor het milieu betekenen. Dit frauderisico zou ondervangen kunnen worden door een mengverbod op te nemen voor vaste strorijke mest afkomstig van de huisvesting van landbouwhuisdieren. (zie noot 16) Uit de toelichting blijkt niet of de fraudegevoeligheid en de wenselijkheid van een mengverbod overwogen zijn in het kader van de HUF toets of naar aanleiding van de internetconsultatie van het ontwerpbesluit.

De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog in te gaan op de handhaafbaarheid en fraudegevoeligheid van de voorgestelde regeling voor het gebruik van vaste strorijke mest.

4. Vervallen van eisen aan representatief grondmonster in artikel 4b Bgm
Het ontwerpbesluit verruimt de mogelijkheden voor het vernietigen van grasland. Dit gebeurt in het kader van afspraken die daarover in het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn zijn vastgelegd. Grasland vernietigen kan nodig of wenselijk zijn om bijvoorbeeld schade aan het gras door droogte of vraat door dieren te herstellen, maar heeft als milieubelastend effect dat meer stikstof in de bodem vrijkomt. Om die reden stelt het Bgm voorwaarden aan het vernietigen van grasland, onder meer met betrekking tot de periode waarin grasland mag worden vernietigd en de teelt van gewas dat veel stikstof nodig heeft op de betreffende grond direct aansluitend op de vernietiging. Als een van de voorwaarden blijft de regeling bestaan dat aan de hand van grondmonsters bepaald wordt of stikstofhoudende mest mag worden gebruikt op de nieuw geteelde gewassen. Als gevolg van het ontwerpbesluit vervalt echter de eis dat deze grondmonsters worden ‘genomen, bemonsterd en geanalyseerd door een laboratorium dat blijkens accreditatie door Raad voor Accreditatie te Utrecht aantoonbaar voldoet aan de norm NEN-EN-ISO/IEC 17025.’ (zie noot 17) Daarmee vervalt een waarborg voor onafhankelijke bemonstering. De Afdeling mist een toelichting op dit specifieke onderdeel van de wijziging van artikel 4b Bgm.

De Afdeling adviseert gezien het bovenstaande om in de toelichting te verduidelijken waarom deze eis dient te vervallen en daarbij in te gaan op de wijze waarop de kwaliteit van de betreffende grondmonsters zonder deze eis gewaarborgd wordt.

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.|
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W11.18.0222/IV

- Paragraaf 5 van de nota van toelichting aanvullen met informatie over het verloop van de voorhang van het ontwerpbesluit.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 25 oktober 2018

1. Emissiearme aanwending van mest in een ministeriële regeling
Naar aanleiding van het advies is in het ontwerpbesluit nader gespecificeerd welke soorten methoden in aanmerking kunnen komen voor emissiearme aanwending. De nota van toelichting is hierop aangepast. De mate waarin ammoniakemissie plaatsvindt is afhankelijk van specifieke eigenschappen van de toegepaste methode. Om goed te kunnen inspelen op technologische ontwikkelingen is het wenselijk om, in aanvulling op de in het Besluit gebruik meststoffen (hierna: Bgm) gestelde regels, bij ministeriële regeling voorschriften te kunnen stellen betreffende de specifieke aanwendmethoden en de controle van de emissiebeperking.

2. Derogatiebesluit van de Europese Commissie
Naar aanleiding van het advies is in de nota van toelichting aandacht besteed aan de samenhang tussen het ontwerpbesluit en de voorwaarden die door de Europese Commissie zijn verbonden aan de aan Nederland verleende derogatiebeschikking op grond van de Nitraatrichtlijn.

3. Handhaving en fraudegevoeligheid van de definitie van vaste strorijke mest
De gemaakte afwegingen betreffende de handhaafbaarheid van de definitie van vaste strorijke mest zijn nader toegelicht in de nota van toelichting.

4. Vervallen van eisen aan representatief grondmonster in artikel 4b Bgm
Teneinde te verzekeren dat het representatieve grondmonster dat voorafgaand aan het gebruik van stikstofhoudende meststoffen vereist is ingevolge artikel 4b, vierde lid, Bgm, onafhankelijk wordt genomen, bemonsterd en geanalyseerd, is het ontwerpbesluit aangevuld. Deze waarborg was in het ontwerpbesluit abusievelijk komen te vervallen. Vergelijkbaar met hetgeen reeds is opgenomen in de Uitvoeringsregeling gebruik meststoffen voor het gebruik van zuiveringsslib, wordt in het Bgm een grondslag opgenomen om bij ministeriële regeling regels te stellen over de bevoegdheid tot bemonstering en analyse. De nota van toelichting is hierop aangepast.

5. De redactionele opmerking van de Afdeling is verwerkt in de nota van toelichting.

6. Inwerkingtreding
Gelet op het verloop van het totstandkomingsproces, is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de in het ontwerpbesluit opgenomen vaste inwerkingtredingsdatum te vervangen door inwerkingtreding bij koninklijk besluit.

Ik moge U hierbij, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

---

(1) De Nitraatrichtlijn verplicht lidstaten iedere vier jaar een actieprogramma op te stellen met maatregelen die het halen van de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn bevorderen. Zie artikel 5 en 6 van Richtlijn nr. 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEU 1991, L 375). Het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn, Ministerie van LNV en Ministerie van IenW, december 2017 is te raadplegen via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/12/22/zesde- nederlandse-actieprogramma-betreffende-de-nitraatrichtlijn-2018-2021.
(2) Artikel 1, eerste lid, onderdeel n en artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen.
(3) Bijlage I bij het Besluit gebruik meststoffen
(4) Richtlijn 2001/81/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (PbEU 2001, L 309). Zie hierover ook de memorie van toelichting bij het besluit van 27 november 2014 tot wijziging van het Besluit meststoffen ter uitvoering van het vijfde actieprogramma Nitraatrichtlijn. Staatsblad 2014, 462, p. 15.
(5) Artikel I, onderdeel A onder 1 en artikel I, onderdelen F en I van het ontwerpbesluit en de nota van toelichting, paragraaf 1.5.
(6) Zie ook de criteria voor delegatie aan de minister in aanwijzing 2.24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving .
(7) Brief over de inwerkingtreding van het sleepvoetverbod en alternatieven van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan de Tweede Kamer, 23 mei 2018. In deze brief kondigt de minister aan dat de invoering van het verbod op sleepvoetbemesting met bijbehorende vrijstellingsregeling niet meer zal plaats vinden via wijziging van de bijlage van het Bgm maar via een grondslag in het Bgm voor regeling in de Uitvoeringsregeling gebruik meststoffen (Ugm) van zowel de emissiearme aanwendsystemen die op het oog kunnen worden gecontroleerd als de systemen die via borgingstechnieken moeten worden gecontroleerd.
(8) Artikel 92 Wet bodembescherming van de Wet Bodembescherming schrijft voor dat het ontwerp van een wijziging van het Besluit gebruik meststoffen met betrekking tot en op of in de bodem brengen van meststoffen, wordt voorgehangen en nagehangen bij de Eerste en Tweede Kamer.
(9) De uitwerking van eventuele louter technische aspecten of details van de regeling kan dan desgewenst bij ministeriële regeling plaatsvinden. Zie ook aanwijzing 2.24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(10)Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/820 van de Europese Commissie van 31 mei 2018, PbEU 2018, L 137, p. 27.
(11) Artikel I, A, onderdeel 2 van het ontwerpbesluit. De voorgestelde definitie van vaste strorijke mest luidt: ‘vaste mest waarin zichtbaar een substantiële hoeveelheid stro aanwezig is.’
(12) Vaste mest mag op grond van het huidige Artikel 4 Besluit gebruik meststoffen worden gebruikt tussen 1 februari en 15 september. Vaste strorijke mest mag als gevolg van de voorgestelde wijziging worden gebruikt tussen 1 december en 15 september.
(13) Paragraaf 1.2 van de nota van toelichting: "Met deze maatregel wordt het risico dat te laat wordt uitgereden in het voorjaar (door vochtige omstandigheden) verkleind. De kans is daardoor kleiner dat in mei of juni bij het weiden van dieren of de oogst van gras (voor wintervoorraad) stroresten in het gras aanwezig zijn."
(14) Artikel I, D van het ontwerpbesluit: wijziging van artikel 4, tweede lid, onderdeel a van het Besluit gebruik meststoffen.
(15) Consultatiereactie van Cumela Nederland (brancheorganisatie van onder andere bedrijven in agrarisch loonwerk en meststoffendistributie): https://www.internetconsultatie.nl/zesdeactieprogrammanitraatrichtlijn/reacties.
(16) Een dergelijk mengverbod geldt bijvoorbeeld ook voor afvalstoffen, op grond van Artikel 2.12 Activiteitenbesluit milieubeheer.
(17) Artikel 4b, vierde lid, laatste zin van het Besluit gebruik meststoffen.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 220 kB)